全国人大代表王刚：建议推进多层次养老服务体系建设

 随着人口老龄化的不断加剧，养老问题逐渐成为亟待解决的民生问题。目前我国60岁及以上人口已经达到2.6亿人，占总人口的18.7％。也就是说，大约6个人中就有1个是老人。

王刚以身处的淄博市为例，列举了一组数据，他说，“淄博市常住人口约470.4万人，60岁以上老年人约109.3万人，占比达23.24％，位居全省第三，仅次于烟台、威海。博山区常住人口41.06万人，60岁以上老年人占比29％，位居淄博市第一。”他说，全社会老龄化程度呈逐年上升趋势，养老问题将成为一个难以回避的社会性问题。

经过一段时间的走访调研、座谈交流，征集各方面的意见建议，王刚发现一些养老方面的共性问题，具体表现在以下几个方面：一是不断增长的养老服务需求和供给不充分的矛盾日益尖锐。虽然各地养老服务体系都在逐步完善，但依然跟不上人口老龄化递增的速度，总量不足、结构失衡、质量不高等问题比较突出。养老服务产品与老人的需求之间还存在一定程度的差距和错位，服务、产品和市场化需求脱节的情况普遍存在。养老需求是人的需求，必然是多元化、个性化的，很难用单一的模式来满足，目前在我国特别成熟、认可度高的养老模式还较少。

二是农村养老服务需要得到更多关注。一方面受城乡二元经济结构的影响，大量年轻人外流造成空巢、留守老人增多，家庭养老功能逐渐弱化。另一方面，纯农村地区人均收入普遍偏低，导致农村老年人纳入保险水平低，每月的养老金待遇远不能满足养老所需，一旦患重病，这些老年人的生活将陷入困境。第三，农村的养老服务设施和医疗条件存在数量不足、功能缺失等问题，有的地方养老院因功能配套不完善一直处于闲置状态，未发挥其功能。第四，农村养老观念意识需要提升，部分老人碍于面子不愿去养老院，担心左邻右舍会认为子女不孝，从而放弃去养老院。

三是政府养老覆盖程度及保障水平不高，社会化养老存在多头管理、政策打架问题。目前政府主导的养老服务一般只向特殊群体提供基本的养老保障，也就是政府“兜底”养老，养老服务的供给倾向于救助，覆盖人群多为城市“三无人员”、农村“五保老人”以及部分高龄老人。同时，养老服务人员从业意愿低，专业化水平低，年龄偏大，仅能提供单一的日常照料起居服务，难以提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化、精细化、人性化的养老服务。社会化集中养老存在多头管理现象，民政、卫建、医保等部门交叉管理。比如医养结合的模式，根据现有政策规定，医院没有资格设立养老床位，养老机构又不能设立医疗科室，医养结合游走于合法与非法的边缘。同时，在获得医保报销、抵御风险方面也受限制。如对居家老人开展上门医疗服务，尚未得到医保的有效支持。同样，对于养老机构开展医疗服务的法律法规也不完善，多头管理极易引发多头不管。

针对发现的问题，王刚建议，政府要充分发挥职能，主导多层次养老体系建设。一是政府要明确其承担的养老服务责任，建立完善的养老服务清单，统一纳入基本公共服务体系。建议在全国范围内推广国家统一的老年人能力评估标准，让各级政府部门科学掌握本辖区内老年人失能状况和照料需求。二是对以家庭养老为主的社区，要不断完善社区居家养老服务网络，加快社区服务设施的适老化改造，为家庭养老提供配套支持。为社区居家养老不断嵌入新的服务功能，提供专业的个性化、精细化照料服务，以缓解家庭照料者的压力。三是明确公立养老机构的兜底保障定位，公立养老机构应承担失能失智和高龄老人的长期看护职责。不断加快公立养老机构的标准化建设，盘活存量养老机构资源，支持新增护理型床位，以适应不断增加的老龄化需求。四是鼓励社会力量兴办普惠性养老服务机构，参与养老机构设施运营。在经济发达地区，鼓励高端养老机构发展，以满足老年人的不同需求。五是鼓励整合地方基层医疗卫生资源，按需建立医养结合养老机构，推动基层医疗卫生机构与社区养老深度合作，鼓励医务工作者为高龄老人和失智老人提供上门诊疗志愿服务。

建议对农村养老服务提供适当政策倾斜。农村养老服务的困境还是在于经济发展水平不均衡，在此背景下，缓解农村养老问题首先要大力发展农村经济，不断提高农民收入水平。其次要不断完善农村养老保险制度。政府要不断加大财政投入，采取激励措施鼓励人们多缴费，提高养老金水平。要从政策上鼓励把农村的公共闲置资源（比如闲置的学校）改造为养老服务设施，鼓励多村联建联营农村幸福院，为老年人提供长者助餐、简单护理和失能看护等照护与服务。对农村幸福院进行分类管理，建立落实等级评定制度，完善落实各级分别负担的财政补贴运营奖补制度。

建议加强养老服务人才队伍建设，为养老服务发展提供人力保障。目前养老机构普遍面临“用工难”问题，供需矛盾十分突出。养老服务人员多为年龄偏大的进城务工人员，经过短暂培训上岗服务，无法满足老年人多角度、个性化需求。建议养老服务人才的培养要从源头抓起，建立学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养体系。普通高校和职业院校要建立健全养老服务专业，不断增加老年医学、康复治疗、疾病护理、营养保健、心理咨询等专业师资力量，并多渠道提供社会实践机会。开展养老服务人员职业技能认定，将职业技能等级与工资收入、服务价格挂钩，建立健全激励机制，提升服务人员的获得感和公众认同感，不断提升养老服务行业人性化、标准化、精细化工作水平，满足老龄化社会对养老人才的多样化需求。

建议做好顶层设计，统筹健全养老服务发展工作机制。建议从中央层面进行顶层设计，根据全国各地老龄化程度差异制定分层政策，不要搞一刀切，财政转移支付适当向老龄化程度高的地区进行倾斜。建议从国务院成立联合调查组，在全国范围内进行调查并认真分析多头管理存在的弊端和问题，明确养老服务的管理部门。建议将分散在民政、老龄、卫健、医保、残联等部门的养老服务管理职能集中到民政部门，在保证其有充足的财权、事权和监督权的基础上，使其成为养老服务行业的真正管理者。同时，养老服务政策还要明确民政部门为养老服务体系建设的牵头部门，改变养老服务体系建设多头管理的现象，逐步把各级养老服务机构、居家养老服务和社区养老服务归口于民政部门统一管理，从而结束令出多门、职能交叉、权责脱节的现象。以民政部门为主，建立养老服务发展协调推进机制，加强组织领导，有序推进工作，避免造成多部门多头管理、九龙治水的局面。

建议加强对养老机构的监督管理，为养老事（产）业发展保驾护航。加强养老机构的准入、建设、管理、运营等方面监管，制定养老服务行业规范，建立健全联合惩戒机制，加大监管力度，对无证经营的或严重违反管理规定的要严格取缔。严格从业人员准入标准，推行持证上岗，力促各类养老机构做到设施标准化，制度规范化，服务精细化，切实保证老年人的合法权益。

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