城市社区公共安全建设特点与发展建议

社区是一个国家公共行政结构中最基本的构成单位，是人们生产、生活的基本环境，是社会运行与管理的基本单位。社区作为城市的基本组成部分，是承受各类灾害事故的基本单元。如何提升适应城市经济、政治和文化发展需要的社区公共安全管理水平，已经成为一项亟待研究的重大课题。研究显示，中国80%以上的城市受到气象、海洋、洪水和地震等灾害的严重威胁。与此同时，各类型的安全生产事故、公共卫生事件、社会安全事件也时有发生，给公共安全造成严重威胁。因此，提高城市社区公共安全管理能力，对于保证城市公众生命财产安全和城市可持续发展具有重要意义。

“公共安全”既可以指多数人的生命、健康和公共财产安全,也可以指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。社区公共安全是指，社区居民的地区居住环境，管理制度以及公共服务能力等外部环境的稳定程度，主要是指同一地域的大多数人的生命健康以及公私财产安全。社区公共安全管理则是为了达到和保持理想的安全水平，通过策划、组织和活动向社区人群提供必须的保障条件的过程。我国是自然灾害频发的国家，加上城市规模以及城市人口存在急剧膨大的态势，导致我国城市公共安全形势空前严峻，且有愈演愈烈之势。基于此，本研究全面考察了目前我国以社区为基础的公共安全管理实践，并对实践取得的成效及存在的问题进行了剖析。同时，本研究在借鉴在东南亚国家推行较为广泛的以社区为基础的灾害风险管理实践经验基础上，提出改进城市社区公共安全风险管理的对策建议。

我国城市社区公共安全管理实践与特点

我国城市社区公共安全管理工作的开展，是以示范社区项目建设的方式推进的。主要可分为两类，一类是综合性安全管理项目，如民政部主导的“综合减灾示范社区”项目和（原）国家安全生产监督管理总局主导的“全国安全示范社区”项目；一类是专项安全管理项目，如中国地震局主导的“地震安全示范社区”项目和中国气象局主导的“气象防灾减灾示范社区”项目。2016年，全国安全社区评选工作终止。为突破防灾减灾中行业分割、灾种分割等局限，2018年，民政部、中国地震局、中国气象局联合对《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》进行修订，全国综合减灾示范社区创建管理工作在国家减灾委员会的领导下，由民政部、中国地震局、中国气象局共同负责组织、指导；地方各级民政、地震、气象等部门负责做好本行政区域示范社区创建管理和候选单位的审查、验收和推进工作，并积极推动创建和管理工作纳入党委、政府的工作考核体系。2018年机构改革之后，全国综合减灾示范社区相关职能由民政部门转隶到应急管理部门。

创建综合减灾示范社区是我国基层防灾减灾的一项重要持续性工作，已经开展了15年。截至2021年底，我国全国综合减灾示范社区总数超过15000个，是目前全球规模最大的基层减灾项目。综合减灾示范社区项目在分布上呈现出了明显的区域差异性。主要表现为区域分布不平衡和城乡分布不平衡。从区域分布上看，总体上来说，东部地区的建设意愿、建设能力和建设效果要领先于中西地区。其中，东部地区16省（市）几乎占全国示范社区总量的一半，中西部地区基本持平。从城乡分布上看，绝大多数示范社区在城市，农村示范社区数量相对较少。但总体上来说，我国城市社区公共安全建设工作取得了较大的成效，极大地促进了我国城市社区的公共安全指数，提升了城市社区居民的公共安全意识。无论是综合式还是专项式，其推进过程都呈现出中国城市社区公共安全风险管理的基本特点。

一是强化政府主导责任。为城市居民提供公共安全服务，是城市政府不可推卸的政府责任。我国各项公共安全示范社区建设项目，都显示出政府相关部门对城市公共安全问题的高度重视。各中央部门均采取了自上而下的行政体制，积极推动某一城市社区公共安全项目的建设。一是建立专门的项目推进机构，二是制定相关的规划、标准等制度性文件，三是开展定期的通过中长期规划、标准规范等的引导，通过示范社区评比的政策推动，通过经验交流、项目培训等的全方位支持，使得我国现代化的社区公共安全管理在短时间内有了快速的发展。

二是重视规范化与标准化建设。规范化体现在以政策的形式明确各项示范社区建设的基本要求、目标和标准等。在中央层面，《全国综合减灾示范社区标准》规定了示范社区建设中的组织机构保障、档案管理规范等。在地方层面，也结合本省实际制定了适合本区域的规范性标准，以及与本地实际相结合的具体操作办法。

三是日益注重社区风险普查和风险评估全国减灾示范社区的第二个评价标准是灾害风险评估，包括四个具体项目，一是灾害风险隐患清单，要求定期开展社区灾害风险排查，有社区内自然灾害、安全生产、公共卫生、社会治安等隐患清单，有针对各类隐患及时制定的防范措施；二是社区灾害脆弱人群清单，要求有社区老年人、儿童、孕妇、病患者和残障人员等脆弱人群清单，有脆弱人群结对帮扶措施；三是社区灾害脆弱住房清单，要求有社区居民住房和公共设施安全隐患清单，有针对上述安全隐患清单的治理方案和时间表；四是社区灾害风险地图，要求有 有社区灾害风险地图，标示灾害危险类型、强度（等级）、风险点或风险区的时间、空间分布及名称等。

四是赋予地方政府较强的自主空间。公共安全示范社区建设项目是倡导性工程而非强制性，因此各地方在国家级标准的规范引导下，也进行了自主创新探索。全国综合减灾示范社区的创建标准体系中专门设置了“创建特色”这一指标，其目的就是鼓励各地根据城市社区实际，进行因地制宜的创新。因此，各地区在落实和推进该项工作中，体现出一定的地域创新和特色性。很多省份根据本区域的城市化水平、经济水平、人口结构和灾害特点等，制定了本省域范围内的省级综合减灾示范示范标准，建设侧重有所不同。

我国城市社区公共安全建设存在的困境

基层资源协调困难。在各项示范社区建设中，其建设内容、评价指标、评比流程、评审时间存在差异，社区干部的专业知识、公共安全风险管理水平不高，难以有效地承担起领导和组织协调工作，会导致不同项目中的重复性工作和资源浪费。另一方面，项目最终的落实和执行者都是基层的社区组织。这就使得社区干部基本处于疲于应付的状态，容易出现疲软、“懒政”，必然导致一些项目创建中质量水平不够高、重形式轻内容的问题。

风险评估不够精细。公共安全风险管理是涵盖“。风险识别、风险评估、风险监测、风险控制、风险预警、应急准备和应急处置”全过程的综合管理。精细化的风险管理，要求进行全方位、全流程的风险监测，并在信息共享的基础上，开展科学的统计和分析。在社区安全示范项目建设的指标来看，存在风险管理过程不全面、风险评估过于表面化的问题。各部门或地方地往往结合自己的实践与理解对相关概念进行再界定，这就导致在具体风险识别中出现排查混乱、各行其是等混乱局面，从而出现实际汇总的风险排查结果是整体 “打包”上报，缺乏有效的分层分类，给上级政府部门后期的数据分析、评估和监督等带来很大的困难。

公众社会参与意识不高。社区公共安全示范项目指标设计中强调社会多元力量的广泛参与。然而，自上而下的项目推进方式，主要依靠权威的行政体制，非常容易忽视公众防灾减灾认知、需求和能动性。一些调研研究显示，社区居民并未真正参与社区公共安全风险管理的全过程，如风险评估、应急预案编制等活动很少吸收当地居民参与；社区民居参与预案演练的积极性不高，责任感不强。在一些针对北京城区公众安全意识的调查研究中，公众已有一定的安全意识，但在现实生活中，对各类安全教育活动了解或关注较少，且自愿主动参加安全教育活动的意愿不够强烈。

改进城市公共安全建设的对策建议

加强部门协调与资源整合。建议加强与社区公共安全风险管理有关成员单位的协调沟通，推动不同部门之间的资源整合工作，以利于提升各种资源利用效率，进一步深化社区公共安全风险管理。具体建议如下：一是通过项目进行整合，可以通过项目推进不同部门间的工作协调和信息共享；二是通过技术进行整合。可尝试建立社区公共安全风险管理信息系统，实现社区公共安全风险识别、重大风险源监控、突发事件应急联动救援等信息互通共享。

注重社区公共安全风险管理的精细化。精细化是指对社区公共安全风险管理进行精细的设计，保证在制度、流程以及方法上能做到全面准确、科学有效。首先,要依靠专业的风险管理队伍。因此，应注重风险排查队伍、应急值守队伍、紧急救援队伍、专家队伍等队伍建设，确保在风险管理各个环节有充足和专业的力量支撑。其次，要进行科学的风险评估。风险评估是社区公共安全工作开展的基础，指是通过适当的方法，综合评估某一区域可能面临的风险、该区域的脆弱性和减灾能力等。风险评估的目标在于“理解所辖区域”，了解区域内已经发生以及可能发生的灾害风险，了解区域内经济、社会、物理、环境特征属性，了解本区域已经为灾害风险做了哪些准备还有哪些欠缺，并综合分析这些材料，对所辖区域的风险特征形成全面的理解和认识，为公共安全工作做好准备。再次，要实施全过程的风险管理。不仅仅包括风险识别、风险评估，更应该注重风险监测预警以及对公众的风险意识教育。

加强社会参与。政府主导的公共安全风险管理的局限性主要体现在:由于社区处在层级的最底层，政府推动的公共安全管理在社区层面难以得到落实，不仅行政成本巨大，而且安全管理效果甚微。而风险和事故灾难隐患存在于基层、社区，如果依靠政府主导的层级式安全管理，社区将一直处于被动地位，缺乏动力，安全管理工作很难奏效。因此，应逐步完善社区公共安全建设中红的社会参与机制，建立一个以政府为主导，引导社会组织和机构、社区利益攸关者都能广泛参与的参与式社区公共安全风险管理模式，明确各方分别承担的相应任务，推动社区公共安全工作的可持续性发展。

作者：张丽娜，首都师范大学管理学院。基金项目：北京社科基金项目“北京特大型城市安全生产监管的预防预控体系研究”（项目编号16GLB026）